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    改革中國的特權制度
    作者:鄭永年
    來源:www.fanspai.com   類型:智囊團 , ㊣! , 全球視野 , 中國視線 , 中國改革 ,      2013/5/21 17:50:34 點擊7129次

    特權階層存在于每一個社會和不同的政治制度里。受其歷史文化和現實政治的影響,每一個社會對特權階層有不同的定義和看法。在中國,特權階層往往指那些能夠通過公權力(政治權力和行政權力),個體地或者集體地,為自己、自己的家庭與和自己相關的人,獲得與其所掌握權力不相配的利益的那些人。掌握公權力的社會群體包括高級公務員、現任政治人物、離退休政治人物,及其他可以用各種方式享受權力資源的群體。

      改革開放以來,因為市場經濟的引入,特權階層又要加上掌握巨大資本的群體,無論是國有企業還是非國有領域。在市場經濟條件下,資本本來不是特權。但在中國的政治環境中,資本要不屬于國家(公權力),要不和公權力密切相關。也就是說,無論是資本的獲得還是運作,都和公權力相關。在這樣的條件下,掌握資本的群體,在很大程度上可以掌握被資本影響的社會群體的命運。資本特權這個群體很重要,但不在本文的討論范圍。本文聚焦于前一個群體。

      在中國,并不難發現,掌握公權力的群體可以獲得超越其權力職位的好處。因為他們是掌權者,他們可以自行決定從國家獲取哪些好處,獲得多少好處。公務員系統比較復雜,有區域差別(東西部的差別,發達和不發達地區的差別),也有等級差別(中央、省、地區和縣市等)。但不管如何,級別是最重要的。不管在哪里,只要到了一定的級別,擁有了權力資源,他們便可以追求特權。

      盡管較之其他同等經濟發展水平的國家,中國高級公務員的名義薪水并不高,但這個群體則在眾多的領域享受著無窮的好處。他們有方方面面的福利,包括政府住房、政府部門特殊的社會保障、醫療衛生、公車等等。即使在薪水增加方面,這個群體也幾乎可以自主決定。近年來,公務員已經數次加薪。正因為公務員這個群體所享受的特權,這些年來,這個領域已經成為社會精英最向往的領域,甚于任何私人和外企領域。實際上,沒有一個國家像中國那樣,有那么多的人爭當公務員。

      另外一個群體,即領導群體或者高級干部(包括離退休老干部),則享受著更難以說清楚的特權。這個群體甚至包括他們的家庭,基本上是無需通過市場交易來維持生活的,因為他們所掌握的公權力,保證他們生活的各種所需。貨幣和現鈔對他們來說毫無意義。因為對這個群體所享受的特權沒有制度規定,他們能夠與時俱進,隨著社會經濟的發展,可以享受各種新生的特權。對這個群體中的一些人來說,國庫就是私人銀行。

    特權制度的負面影響



      特權制度對中國社會的方方面面產生著非常負面的影響,至少可以從如下幾個方面來討論。

      第一,特權政治已經形成了“城堡政治”,使得執政黨及其政府官員和社會嚴重脫節。盡管中國的市場經濟已經發展了30多年了,但公務員領域儼然是計劃經濟模式,所有都是“公”字當頭。除了一些底層公務員,這個群體的大多數普遍都不需要在市場上獲得所需物品,包括住房、醫療、社會保障、交通、食品等等。也就是說,他們仍然生活在計劃的城堡里面。這使得他們很難了解城堡之外(即生活在市場領域)民眾的實際生活。中國在社會政策領域包括醫療衛生、房地產、食品藥物監管等改革不力,和掌權者的城堡政治密切相關。

      很顯然,如果掌權者也必須在市場上購買住房、醫療服務、食品藥物等,他們必然盡最大的努力去改革,因為他們可以從改革中獲得好處?,F在的情形是,因為他們無需通過市場而生存,他們不僅沒有任何動力去做改革的努力,反而成為改革的阻力,因為改革會負面地影響到他們所享受的特權。城堡政治使得執政黨的合法性快速流失。這是特權的政治代價。

    第二,特權具有巨大的財政代價。特權階層毫不吝嗇地消耗著甚至浪費著有限的社會財政資源。在維持特權階層的供給方面,政府財政面臨著越來越沉重的負擔。主要有幾個原因。首先是公務員隊伍越來越大。盡管改革開放以來,中國已經進行了數次行政體制改革,但政府規模不僅沒有減少,反而一直在擴大。政府規模擴大的壓力在今后不會減少。隨著向服務型政府轉型,政府規模的擴大不可避免。
      其次,離退休干部的規模在急劇擴大。中國領導體制改革,確立了限任制和年齡限制等一些新制度,有效加速了領導層的更新,但同時也在增加著國家的財政負擔。離退休高級干部尤其是領導層的群體在急劇增加,而且因為醫療衛生等條件的改善,他們的壽命也在增加。

      再次,特權制度從來沒有改革過,特權的種類一直在增加。很顯然,如果不加以改革,特權最終必然會成為深刻財政危機的一個重要根源。

      第三,特權也包含著巨大的社會代價,即造就了社會的越來越不公平。人們可以從三個層面來看這個問題。首先,這些特權群體實際上是有錢的階層,但現在的制度并不要求他們掏自己的腰包來向市場購買服務。進而,很多特權者即使不需要某種服務(例如藥品),但出于自私心理,他們也往往會根據規定而變相地領取這種服務(例如把感冒藥換成其他的營養藥品),從而造成嚴重的浪費。這樣,真正需要這些服務的公眾,尤其是窮人階層,所得到的資源越來越少。因此,人們說,一個高干多活一年,需要消耗掉多少老百姓的福利。

      其次,特權造成了社會機會的不公平。在所有國家,社會服務的均等化的其中一個社會目標,就是要保障給于社會成員差不多的起點。但如果特權階層享受和消耗掉了大部分公共服務,不僅面對社會大眾的公共服務水平很難提高,而且社會機會會變得更不公平。實際上,一些研究已經表明,中國每一年新投入的公共服務費用(主要是社會保障和醫療衛生)的絕大部分,被政府內部的特權階層所消耗掉了。

      其三,社會代價也表現在特權所導致的社會高度封閉性,就是前面所說的城堡政治。城堡政治使得中國社會的流動性越來越小,呈現出固態。流動性減少,當然也影響著機會的平等。

    財政和政治雙重危機

      怎么辦?中國必須改革特權制度。中國可以學習其他國家的很多有效經驗,因為大多數國家也經歷過類似的階段。如何改革?首先必須對特權有一個現實的認識。從經驗上看,特權可以加以限制,但很難甚至不可能被徹底消滅。把特權限制到一個合理的水平應當是改革目標。共產主義從理論上是要徹底消滅特權的,但在實際上創造出高度特權的階層。這不僅僅發生在在中國,也發生在蘇聯和前東歐所有共產主義國家。即使到今天,在中國的文化環境中,人人痛恨特權,但人人都向往特權,要想徹底廢除特權的革命性和理想化的反特權方式,不會有任何積極的效果,搞不好就是走向反面。

      從制度層面來說,有很多制度可以限制特權。首先是社會服務和福利的貨幣化。無論是對公務員和領導干部,在大大減少非貨幣化的收入或者服務的同時,實行合理的高工資。其次,逐漸拆掉城堡政治。黨政官員可以實行高工資制度,但必須向市場購買服務,就是說去醫院看病要付錢,也要花錢到市場上購房、購食物等等。這些制度對執政黨來說會有巨大的政治紅利,即長期執政。類似的制度可以使得黨政官員不脫離社會,了解社會現實;它們也有助于社會對黨政官員進行監督,從而可以減少和控制他們的腐敗程度。

      政府也可以通過開征遺產稅、地產稅等方式確立一系列新的制度,以有利于社會的健康發展和長遠利益,有利于長遠的政治利益。中國的“官二代”、“富二代”現在是丑態百出,在很短的歷史時間里已經出現了“紈绔子弟”的現象。這種現象在滿清王朝晚年出現過,也在歐洲貴族統治時代出現過。歐洲特權政治最后導致了統治階級“政治基因”的衰落。因此,現代民族國家產生之后,尤其是民主化來臨之后,各國都出現了諸如遺產稅那樣的制度,其目的是為了防止特權的代代相傳,延續特權群體的長遠利益。 
     也就是說,不能這輩子是富人,以后很多輩子都是富人。富人家族后代仍然有機會變為窮人,重新創業。同時這樣做也改善了社會公平,通過保持社會的流動性,為社會成員創造平等的機會。在亞洲,日本和韓國等也有類似的制度。中國到現在為止還沒有類似的制度,如果社會整體不想衰落的話,就必須確立類似的制度。這些制度對社會整體有利,也符合既得利益的長遠利益。
      更為重要的是特權的社會化。這是西方社會改革的一項主要內容。為什么一些社會群體需要特權,主要是因為社會資源稀缺,因此需要通過公權力來獲取特權。但隨著社會經濟的發展,有可能建設一個覆蓋全社會的社會政策體系,包括社會保障、醫療衛生、公共教育和住房等領域。如果這些領域的社會政策建立起來了,特權就變得不是那么需要了,因為無論是特權階層還是社會,都可以從社會政策獲取公共服務。這是大部分西方社會的經驗。尤其在北歐社會,因為有強健的社會政策,即使是公務員和政治官員的低工資制度,政府仍然能夠維持非常清廉的水平。在社會政策強健的情況下,誰還需要搞權力尋租呢?這是一場政府和社會的雙贏游戲。

      中國的情況又如何呢?一方面,特權階層大量消耗甚至浪費著最大量的公共資源,使得社會政策的確立越來越困難。盡管近十年來,政府在社會政策上努力不少,但制度水平仍然極其低下,主要的原因在于沒有充足的資源,其中特權階層又占用了絕大部分。

      另一方面,因為社會政策不能得到確立,不僅特權階層仍然需要繼續用公權力來獲取額外的服務,社會各個非特權階層所面臨的實際困難越來越大,他們對政府的不滿情緒也越來越強。

      很顯然,特權制度不改革,中國的政府和社會之間的關系,正在演變成一場雙輸游戲。一旦財政危機來臨,這個制度最終不得不改,但早改要比晚改好。早改不僅可以避免財政危機,也可以避免政治危機;晚改則有可能導致財政和政治的雙重危機,甚至失去改革機會的危機,而演變成革命。

    作者是新加坡國立大學東亞所所長

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